“La seconda occasione dell’Europa”
( Firenze, 25 Ottobre 2006)
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La tesi che intendo sostenere è che l’Europa abbia
ancora di fronte a sé una opportunita’.
Chiamiamola una seconda occasione, dopo la battuta d’arresto,
la vera e propria crisi generata dallo stallo del processo costituzionale.
Ho constatato di persona il malessere francese sull’Europa
quando, come deputato europeo, sono stato invitato a prendere
parte ad alcuni eventi della campagna referendaria in Francia.
Ne ho riportato un’impressione vivissima e assai dolorosa
della frattura tra l’Europa e l’opinione pubblica
di un grande Paese fondatore. Su un’Europa tutto sommato
incolpevole, si sommava l’insieme di paure di una opinione
pubblica alla ricerca di protezione contro le sfide della globalizzazione.
Il problema e’ che l’Europa non veniva vista come
la risposta a queste sfide, ma anzi come un fattore di ulteriore
aggravamento. Credo che solo se sapremo presentare l’integrazione
europea come la forza che ci consente di gestire la globalizzazione
recupereremo un rapporto di fiducia.
Certo, le previsioni pessimistiche sono incoraggiate da una
tendenza al declino negli andamenti demografici, dagli indicatori
di competitività di economie esposte all’emergere
di nuove potenze globali, dalle tendenze alla ri-nazionalizzazione
delle politiche.
Ma è vero anche che la crisi del 2003-2005 – la
crisi interna sul Trattato costituzionale, la grande crisi esterna
delle divisioni sull’Iraq - si è lasciata alle
spalle delle importanti lezioni: è ormai chiaro che,
dividendosi all’esterno e all’interno, gli Stati
membri nazionali, che siano piccoli o grandi, pagano prezzi
notevoli e rischiano l’irrilevanza. Nell’Europa
divisa non c’e’ salvezza per nessuno di fronte alle
grandi sfide. Nel dramma iracheno hanno contato poco quelli
che si sono accodati alla coalition of the willing, ma anche
quelli che si sono opposti, facendo anche leva su un certo anti-americanismo,
non sono stati in grado di influire sul corso degli avvenimenti.
La crisi nel rapporto fra cittadini ed Europa, drammatizzata
dai no al Trattato costituzionale, non è irreversibile.
Se guardiamo ai dati degli ultimi sondaggi di Eurobarometro,
risulta abbastanza chiaro che i segni di ripresa economica hanno
anche determinato un primo recupero di fiducia nelle istituzioni
europee. Il che conferma quello che già sapevamo –
i cittadini vogliono un’Europa dei risultati rispetto
alle loro preoccupazioni dominanti: l’occupazione e la
sicurezza – e un’Europa in grado di produrre risultati
e’ un’Europa in grado di recuperare popolarita’.
Va detto, infine, che è aumentata la pressione “esterna”
all’integrazione: la domanda di Europa che viene in genere
da un sistema internazionale post-bipolare, ma ancora alla ricerca
di un assetto successivo. Un’Europa unita, in grado di
incidere sugli assetti internazionali, e’ una delle condizioni
di un multilateralismo efficace nella gestione di crisi e sfide
globali.
L’Europa ha ancora un’occasione di fronte a sé.
Ammesso che colga il cambiamento strategico in atto.
La pressione viene ormai dall’ esterno
Se guardiamo all’evoluzione dell’integrazione europea
negli ultimi 50 anni, vediamo che è stata rivolta prevalentemente
all’interno: la riconciliazione intra-europea dopo il
secondo conflitto mondiale, l’abolizione delle barriere
economiche e il mercato comune, la moneta sono stati fattore
di sviluppo e di stabilita’. Si è trattato della
conseguenza di un disegno politico, ma anche di un riflesso
della guerra fredda e dell’equilibrio bipolare: l’Europa
divisa non poteva che essere un “teatro strategico”
più che un attore strategico.
In tutta la prima fase di vita della Comunità, di conseguenza,
gli Stati membri hanno mantenuto integralmente le loro prerogative
esterne, eccetto che nel campo del commercio. E’ una impostazione
e’ entrata in crisi dalla rottura storica del 1989 e non
regge alla caratteristica dominante del mondo di oggi: la distinzione
fra ciò che è interno ed esterno è largamente
sfumata. Ciò che eravamo abituati a considerare “interno”(per
esempio il controllo dell’emigrazione) tende a diventare
un problema comune; ciò che consideravamo esterno (la
minaccia, le nuove minacce) si sposta anche sul piano interno.
Io credo che l’Europa abbia dimostrato una grande capacita’
di affrontare la novita’ stategica generata dalla caduta
del Muro di Berlino. Sotto la guida della Germania, h promosso
la riunificazione del Continente, attraverso l’allargamento.
Eguale capacita’ di risposta non vi e’ stata rispetto
all’altra grande data periodizzante: l’attacco terroristico
dell’11 settembre. Di fronte a questa grande crisi l’Europa
non e’ stata in grado di delineare una nuova strategia
comune.
In sintesi: l’Europa dei primi ’50 è stata
rivolta all’interno; l’Europa dei prossimi 50 anni
esisterà se esisterà all’esterno. Se farà
della sicurezza internazionale, in aree e settori vitali per
le nostre economie e società, la sua priorità.
I cittadini europei sembrano esserne più consci delle
élites. Chiedono all’Europa di diventare un attore
globale (anche se vorrebbero che ciò avvenisse a costo
zero, se guardiamo ai bilanci); le maggiori resistenze continuano
a venire da elite nazionali che vedono sempre nella politica
estera un “domaine réservé”.
E’ evidente che tutto ciò include la gestione delle
sfide economiche legate alla globalizzazione. Per fare solo
due esempi. La politica commerciale comune non potrà
in ogni caso più prescindere da una visione strategica
e da politiche di sicurezza comuni (come trattare il problema
della Cina, ad esempio). Maggiori successi nelle politiche di
sviluppo, nella riduzione della povertà, sono la condizione
per una risposta più efficace alle nuove dimensioni della
sicurezza, a cominciare dall’emigrazione.
L’Europa è direttamente esposta a un vastissimo
arco di crisi – un arco che va dalla Bielorussia ai Balcani
occidentali, al Caucaso, al Medio Oriente e al Nord Africa.
Senza contribuire a stabilizzare queste aree di crisi, i paesi
europei non potranno aspirare a gestire né i problemi
migratori né le questioni di sicurezza energetica. Al
tempo stesso, la questione mediorientale è ormai diventata,
nel contesto del dopo- 11 settembre, una componente dei conflitti
interni alle nostre stesse società.
E’ proprio su questo difficile versante – sul versante
della proiezione strategica – che si offre all’Europa
una seconda occasione per ripartire. Leggerei come primo segno
di risveglio la risposta europea alla crisi libanese. Accettando
di fornire il contributo prevalente di truppe internazionali
nell’ambito della missione ONU, l’Europa ha giocato
un ruolo politico di primo piano. Non piu’ un semplice
payer (una sorta di agenzia internazionale di aiuti) ma un “player”
strategico, ossia un attore politico e militare in una regione
per noi prioritaria. La vicenda libanese ha messo anche a nudo
i limiti della capacità di funzionamento delle istituzioni
europee nel loro assetto attuale: si è trattato ancora
di una “coalition of the willing” dei paesi europei,
tuttavia sulla base di un mandato europeo, un passo in avanti
importante anche sul piano istituzionale. In fondo non ci sarebbe
stato bisogno di alcuna decisione comune europea (CAGRE del
25 agosto) per l’invio delle forze dei singoli Paesi.
Altrettanto importante è una seconda sfida esterna, quella
del rapporto con la Russia e del tema, strettamente collegato,
della sicurezza energetica. E’ interesse comune dei paesi
europei stabilizzare il “vicinato comune” dall’Ucraina
al Caucaso: il che impone forme di cooperazione, ma anche inevitabili
tensioni con Mosca, apparentemente decisa a mantenere il controllo
sul proprio vicino estero. Nel settore energetico abbiano interessi
in teoria complementari: l’Europa chiede sicurezza negli
approvvigionamenti dalla Russia, la Russia chiede sicurezza
nella domanda. Ma siamo ancora lontani da regole certe di cooperazione,
soprattutto quando la Russia ambisce ad entrare nel settore
di distribuzione europeo.
Anche in questo caso, si può parlare di seconda occasione.
Così come, nel secolo scorso, l’integrazione del
carbone e dell’acciaio è servita a fondare l’Europa,
in questo nuovo secolo una politica energetica comune verso
l’esterno può servire a rafforzarla. Il nazionalismo
energetico ci condannerebbe a una insicurezza permanente.
Quattro banchi di prova
Possiamo individuare alcune prove su cui si misurera’
la nostra capacita’ di fare crescere un ruolo internazionale
dell’Europa.
Prima e piu’ immediata: salvare il negoziato multilaterale
in sede WTO. Ne ho parlato ieri con il Direttore Generale dell’Organizzazione,
Pascal Lamy. Sono convinto che sarebbe un grave errore sottovalutare
la portata politica di questo negoziato, il rischio che si risolva
in un insuccesso. L’Europa deve sostenere con forza e
con il coraggio di un ‘ultimo miglio’, che comporta
anche qualche sacrificio, un accordo globale che e’ un
passaggio importante verso un assetto multilaterale in grado
di regolare i rapporti commerciali internazionali.
In una seconda sfida ci sentiamo particolarmente impegnati.
Dal 1 gennaio 2007 l’Italia siedera’ nel Consiglio
di Sicurezza. Vorremmo contribuire alla piena applicazione dell’art.19
(coordinamento delle posizioni europee), spesso disatteso nella
pratica. E’ un esercizio complesso, ma ci sforzeremo di
sollecitare a Bruxelles un esame preventivo delle questioni
di maggior rilievo all’ordine del giorno dell’agenda
di New York in modo che i Paesi UE membri del CdS (5 su 15)
possano farsi portatori di posizioni condivise. Se riuscissimo
in un esercizio del genere, l’Europa conterebbe molto
di piu’. Ciascuno dei Paesi conterebbe di piu’.
Perfino il loro voto conterebbe di piu’.
Va in una direzione simile una proposta non nuova ma da rilanciare:
in tempi non infiniti, sarebbe auspicabile arrivare a una rappresentanza
comune del’UE nel Fondo Monetario Internazionale e nella
Banca Mondiale.
Quarta proposta: utilizzare Forza di Reazione Rapida Europea
nella logica di una standing force delle Nazioni Unite, stabilendo
anche nuove forme di cooperazione tra UE, NATO, ONU.
Quinta sfida, infine: sviluppare una vera e propria politica
europea dell’energia, definendo un approccio comune dei
Paesi europei consumatori nei confronti dei maggiori produttori.
I vincoli interni
Se quanto ho detto fin qui è vero, ne deriva che avremmo
bisogno di più Europa dove ne abbiamo meno (nella proiezione
esterna) e forse ne avremmo bisogno di meno dove invece c’è
ne troppa (nella regolamentazione interna).
L’esistenza di questo gap – fra domanda e offerta
di Europa - nasce da difficoltà oggettive e dal peso
della storia; ma nasce anche dal fatto che non viene gestito
adeguatamente dalle leadership nazionali. Al contrario, viene
spesso utilizzato da una parte di loro per scaricare su Bruxelles
responsabilita’ dei governi nazionali.
Lo dico per sottolineare un punto che mi sembra sostanziale:
il governo a cui appartengo è un governo europeista anzitutto
perché non intende scaricare su Bruxelles le proprie
responsabilità. Non intende farlo il governo Prodi. E
come sappiamo non ha nessuna intenzione di farlo il governo
tedesco, che assumerà la Presidenza dell’Unione
in una fase cruciale. E qui – in questo cambiamento di
atteggiamento da parte di due dei paesi chiave del Vecchio Continente
– c’è una chance importante da sfruttare:
soprattutto perché l’Europa è prima di tutto
una questione di responsabilità nazionale.
Se guardiamo all’economia, la logica dell’Euro -
la “sovranità condivisa” – non deve
finire per deresponsabilizzare gli Stati nazionali, da cui continua
a dipendere la volontà e la capacità di attuare
riforme strutturali. D’altra parte, il valore aggiunto
dell’Unione europea sarebbe più netto con una migliore
governance dell’area dell’euro, che dovrebbe fare
leva su un rafforzamento dell’euro-gruppo, cui l’Italia
è favorevole. Sarebbero ugualmente necessari una revisione
del bilancio comunitario (in senso funzionale agli obiettivi
di crescita e innovazione delle economie europee e con una riduzione
del peso del bilancio agricolo) e un aumento delle risorse comuni.
Sono obiettivi che l’Italia intende promuovere insieme
a quella parte del mondo industriale che non crede nel protezionismo
ma nelle regole; e che crede nel vantaggio comparato di un mercato
interno che dobbiamo completare.
Perché le istituzioni contano
Perché i progetti diventino risultati, l’Europa
ha bisogno di una chiarezza di visione, fondata fra l’altro
su una struttura istituzionale certa. Le istituzioni non sono
un fine in sé; sono lo strumento per realizzare progetti
comuni.
Non c’è contraddizione fra il primo e il secondo
requisito. Secondo alcune tesi, ci siamo preoccupati troppo
di istituzioni negli ultimi anni e troppo poco di risultati
politici. E’ un falso dibattito: mi sembra evidente che
abbiamo bisogno di entrambi, di politiche comuni funzionanti
e di istituzioni, ossia della capacità di decidere, di
trasparenza, di un piu’ forte e diretto rapporto democratico
con i cittadini.
E se guardiamo alla chiarezza di visione, l’Europa ha
il problema di definire sia confini interni – a cominciare
dalla divisione delle responsabilità fra i vari livelli
di governo - che confini esterni.
Cosa significa, in realtà, fissare confini interni? Significa
definire per l’Unione Europea un quadro di riferimento
condiviso, generalmente riconosciuto e accettato, che orienti
le decisioni collettive. Da questo punto di vista, decisivo
ai fini del consenso, l’essenza del Trattato costituzionale
firmato a Roma nel 2004 resta indispensabile. Sappiamo tutti
che nessuna decisione vera in materia costituzionale verrà
presa prima del 2008, dopo l’esaurimento del ciclo elettorale
in Francia e in Olanda, nei due paesi del “no”.
Ma dobbiamo riprendere il processo già dalla Presidenza
tedesca del 2007 e averne chiaro l’obiettivo. Ci sara’
in effetti un periodo cruciale nella prossima primavera, tra
le elezioni francesi il cambio annunciato nella leadership britannica
e il Consiglio Europeo sotto Presidenza tedesca. Per noi l’obiettivo
e’ chiaro: l’essenza del Trattato di Roma va salvata.
Va salvata perché l’assetto costituzionale previsto
da quel Trattato è l’unica garanzia perché
l’Unione allargata possa funzionare e possa quindi produrre
dei risultati. Non solo: il Trattato segna un punto fermo, nella
traiettoria in perenne movimento dell’Unione europea.
E in realtà non possiamo pretendere consenso su un attore
politico di cui restino incerte le regole di funzionamento interno.
Io penso che di un punto di arrivo – perlomeno di un punto
di arrivo valido per questa fase storica - abbiamo vitale bisogno.
L’obiettivo che dobbiamo porci è definire - con
una serie di tappe successive, fra cui una nuova Conferenza
intergovernativa - un assetto istituzionale certo per la scadenza
delle elezioni europee del 2009.
Realismo politico e buon senso impongono di tenere conto degli
esiti negativi dei referendum in Olanda e in Francia e delle
esitazioni di altri Stati membri che hanno sospeso la procedura
di ratifica del Trattato del 29 ottobre 2004. Lo stesso realismo
impone però di tenere conto anche del numero di paesi
che hanno ratificato il Trattato (sedici, fra cui l’Italia)
e che rappresentanodi gran lunga la maggioranza della popolazione
dell’Unione. Qualunque altro testo ha un senso solo se
in grado di conquistarsi un consenso superiore.
Non è affatto semplice individuare un punto di equilibrio
che permetta di preservare i contenuti principali del Trattato
costituzionale e insieme permetta di superare le resistenze
emerse durante la fase di ratifica. E non vorrei adesso entrare
nei dettagli di quella che sarà una strategia negoziale
dell’Italia in materia. Vorrei solo anticipare quello
che mi sembra possibile e quelli che mi sembrano invece i limiti
da non varcare. Come ha detto in varie occasioni uno dei vostri
colleghi e professori, Giuliano Amato, l’Italia non avrebbe
particolare motivo di opporsi né a variazioni terminologiche
(vogliamo un “Trattato fondamentale dell’Unione
europea”, che si chiami Costituzione o meno) né
a mirate semplificazioni della Parte Terza che potrebbero rendere
più leggibile il testo ma mantenendone comunque le significative
innovazioni in alcune politiche, come la PESC e la cooperazione
giudiziaria e di polizia. Il limite da non varcare, per l’Italia,
è altrettanto chiaro: vogliamo conservare alcune riforme
essenziali per il funzionamento dell’Europa allargata
e su cui gli Stati membri avevano già raggiunto un difficile
accordo. Per mettere la cosa in termini ancora più chiari:
per l’Italia si tratta comunque di partire dal testo costituzionale
approvato a Roma nel 2004 e non dal testo di Nizza, per proporne
dei semplici rimaneggiamenti (“Nizza plus”). Ci
dovranno essere degli aggiustamenti: potranno persino esserci
delle cose in piu’ (un Protocollo sociale, come sostenuto
da molti). Non mi piace l’espressione ‘mini-trattato’
che rimandi a dopo scelte impegnative. Anche se dietro il titolo
‘minitrattato’ potrebbero esserci contenuti interessanti.
Parlerei piuttosto di ‘Core Treaty’.
Quali sono le riforme per noi irrinunciabili? La creazione
di un Ministro degli Affari esteri, che presieda il Consiglio
e faccia parte della Commissione; la designazione di un Presidente
stabile del Consiglio europeo; l’estensione del voto a
maggioranza qualificata sulla base del principio della doppia
maggioranza; l’introduzione di meccanismi di democrazia
diretta e di un più chiaro sistema della ripartizione
di competenze e delle fonti legislative; il conferimento di
forza giuridica vincolante alla Carta dei diritti. (forse l’innovazione
piu’ carica di significato e fascino).
Sono questi gli indicatori-chiave, per l’Italia, della
capacità del futuro testo fondamentale dell’Unione
di rispondere a esigenze prioritarie di democrazia e efficacia.
Su questi aspetti non accetteremmo negoziati al ribasso.
I confini e l’identità
Se guardiamo ai confini esterni, la mia posizione è che
il processo di allargamento debba essere completato. Non lo
è ancora. Lo sarà solo quando avremo incluso nell’Europa
democratica non solo Romania e Bulgaria (nel gennaio 2007) ma
anche i Balcani occidentali e, in uno scenario temporale successivo,
più lungo, la Turchia. Nel primo caso si tratta di una
vera e propria missione nazionale: l’Italia ha il dovere
e l’interesse di spingere l’Europa in questo senso.
Ce lo dicono non solo le responsabilità della storia
o la nostra posizione geopolitica, ma gli interessi specifici
che abbiamo alla creazione di un’area di stabilità
ai confini sud-orientali del Continente. Non possiamo permettere
che si crei nei Balcani una specie di “enclave”,
una zona di esclusione da cui derivino flussi migratori e criminalità.
Se la prospettiva della piena adesione fosse tolta dal tavolo
negoziale, la capacità dell’Europa di evitare tutto
ciò diminuirebbe drasticamente: leadership politiche
responsabili non devono usare strumentalmente il disagio diffuso
nella Vecchia Europa per l’allargamento ma devono invece
spiegare alle nostre opinioni pubbliche che i costi del non-allargamento
ai Balcani sarebbero molto forti e in ogni caso superiori ai
vantaggi. L’Europa deve quindi tenere aperta la possibilità
di adesioni, sulla base di progressi specifici per quel che
riguarda la lotta alla criminalità, la lotta alla corruzione,
la costruzione di istituzioni affidabili.
Insisto su quest’ultimo punto perché gli esiti
dell’allargamento all’Europa centro-orientale contengono
una lezione importante: è più facile raggiungere
risultati economici che risultati politici solidi. In particolare,
i segnali di populismo in una parte dei nuovi Paesi membri –
populismo fatto anche di euro-scetticismo - ci dice che dobbiamo
prestare molta maggiore attenzione alla gestione politica dell’allargamento
e non soltanto all’acquis comunitario in materia economica.
Ciò vale anche, e tanto di più, nel caso della
Turchia. Qui si tratta di incoraggiare il consolidamento democratico
di un paese musulmano che è anche un attore geopolitico
essenziale nell’area mediorientale. Ci vogliono tutte
le condizioni necessarie (a cominciare dal superamento del nodo
di Cipro); e ci vorrà più tempo.
Ma dobbiamo avere chiaro, come Italia e come Europa, che la
porta deve restare aperta, perché è nei nostri
interessi strategici. Si tratta anche di una decisione essenziale
in termini identitari. Il rischio di una esclusione a priori
della Turchia avrebbe un significato molto chiaro: la tentazione
di definire l’identità dell’Europa non su
valori condivisi propri ma “contro” qualcosa, per
differenza, in questo caso per differenza dal mondo islamico.
Definire l’identità del progetto europeo “contro”
l’altro, un potenziale nemico esterno, invece che partendo
da sé, è naturalmente un facile fattore di unità.
L’Europa degli anni ’50 era definita anche contro
l’ex spazio sovietico. L’Europa post-1989 e post-2001
tende ad essere definita da alcuni “contro” gli
Stati Uniti e da altri “contro” l’Islam. Si
tratta comunque di scelte miopi e sbagliate. L’Unione
europea continua ad avere bisogno, anche per restare unita,
di un rapporto solido con gli Stati Uniti. D’altra parte,
se tentasse di definirsi “contro l’Islam”,
l’Europa aumenterebbe drammaticamente sia le proprie tensioni
interne che le tensioni esterne in quella vasta regione –
il Mediterraneo allargato – in cui dobbiamo invece assumerci
nuove responsabilità.
In sostanza: l’identità europea si definisce su
valori positivi democratici, fra cui la capacità di integrazione
e il rispetto delle diversità; non su scelte negative
di esclusione. Se scegliesse questa seconda strada, l’Europa
diventerebbe in realtà un epicentro dello scontro di
civiltà. Non abbiamo nessun interesse a favorire un esito
del genere.
Ciò non toglie che per avere coesione interna e per darsi
solidità come attore internazionale, l’Europa ha
bisogno di confini certi, di frontiere esterne. Come ho cercato
di dimostrare, esse devono includere i Balcani occidentali;
e rientra nei nostri interessi che includano in futuro anche
la Turchia– a condizione naturalmente che la Turchia continui
ad evolvere verso il rispetto dei criteri di adesione. A quel
punto l’allargamento dovrebbe fermarsi – questa
è la mia tesi - dovrebbe fermarsi almeno per un futuro
prevedibile. L’Europa dovrebbe invece sviluppare politiche
di vicinato più credibili, anzitutto verso la Russia,
l’Ucraina e lo spazio ex-sovietico, il Mediterraneo meridionale.
Allargata a Sud est e includendo un attore-chiave dell’area
medio-orientale, l’Europa avrebbe proiettato stabilità
in due direzioni essenziali. Da questo punto di vista - la proiezione
di stabilità - completare l’allargamento - resta
una finalità essenziale dell’Unione europea, come
ha molte volte sostenuto Joschka Fischer. Compito delle classi
politiche europee è di trovare un accordo su questo punto,
dimostrando ai cittadini europei che l’allargamento –
temuto quale minaccia – è in realtà una
delle condizioni per soddisfare proprio quelle esigenze di sicurezza
che i cittadini avvertono e per cui chiedono protezione all’Unione
europea.
Più membri ma anche più flessibilità
Se la chiarezza del progetto europeo implica confini esterni
certi, realizzarlo comporta una condizione ulteriore: una maggiore
flessibilità interna all’Unione. E’ chiaro,
infatti, che con l’aumento dei membri dell’Unione,
e quindi con l’aumento delle diversità interne,
devono potere esistere velocità differenziate di integrazione.
Il problema che abbiamo è il seguente: come mantenere
un quadro istituzionale unitario in un’Europa a più
velocità. Anche da questo punto di vista, non bisogna
disperdere i progressi previsti, con le norme sulle cooperazioni
rafforzate, dal Trattato costituzionale.
L’Italia ha tutto l’interesse a partecipare ad accordi
specifici di maggiore integrazione o cooperazione fra alcuni
paesi dell’Unione. La condizione è che restino
accordi aperti, inclusivi. Nella nostra visione, sarebbe cruciale
un rafforzamento dell’area dell’euro e sarebbero
indispensabili accordi ulteriori in materia di sicurezza interna,
di politica estera e difesa.
Con l’allargamento dell’Unione, è pensabile
che la politica estera comune possa strutturarsi secondo criteri
di responsabilità geografica e la creazione di “gruppi
di contatto”. E’ anche inevitabile che non tutti
i membri dell’Unione avranno lo stesso peso in politica
estera. Solo un accordo fra i maggiori garantirà una
capacità di leadership; come ha dimostrato negativamente
il caso dell’Iraq. E certamente una seria frattura fra
le maggiori potenze europee è la garanzia di un’irrilevanza
complessiva dell’Unione. Resta che la creazione di direttori
permanenti – il rischio posto invece dal negoziato sull’Iran
-verrebbe vissuta come un’esclusione dal resto dei membri
dell’Europa, riducendone così i mezzi a disposizione
dell’Unione nel suo insieme. Anche in questo caso, quindi
– che sarà tanto più rilevante per le sorti
della Difesa comune - resta il problema di riuscire a conciliare
capacità decisionale e coesione, e cioé il collegamento
con le istituzioni. Cooperazione rafforzata si’, quindi:
in modo aperto e inclusivo. Direttori no: perche’ dividono
e rendono piu’ difficili le decisioni comuni.
Gli stessi principi – leadership e coesione – valgono
per gli sviluppi della sicurezza interna, all’incrocio
fra gestione delle politiche migratorie, cooperazione giudiziaria
e sharing dell’intelligence. I progressi compiuti dal
2001 in poi su questo piano sono molto più incoraggianti
di quanto in genere si pensi: consolidarli ulteriormente appare
una delle priorità evidenti dei prossimi anni, fra l’altro
richiesta in modo esplicito da larga parte dell’opinione
pubblica europea. In questo caso, utilizzando una “passerella”
del Trattato di Nizza, si potrebbe arrivare a decidere a maggioranza
qualificata. Cooperazione intergovernativa e metodo comunitario
non vanno messi in contrasto. Sono modi diversi di integrazione
europea: ciò che davvero conterà sarà la
capacità decisionale.
Lo scenario ideale, ai fini dello sviluppo politico dell’Unione,
è che un nucleo trainante e coerente di paesi faccia
parte di tutte le forme di integrazione o cooperazione ulteriore.
E’ d’altra probabile che i percorsi alla Schengen
tenderanno a moltiplicarsi. Il punto è che questo aumento
di forme funzionali di cooperazione abbia alle spalle un quadro
istituzionale unitario. Questa resta la vera frontiera: quella
che passa fra una Unione politica più flessibile e il
rischio di una disgregazione.
Conclusione
Lo stallo del Trattato costituzionale ha generato una crisi
evidente. Ma ha anche aumentato la consapevolezza della posta
in gioco: l’Europa deve pensarsi come attore strategico.
Come ho cercato di dire, che si colga questa occasione dipenderà
da leadership nazionali e dal ritrovato consenso di cittadini
europei che si sentono tali – europei - ma che hanno bisogno
di certezze. Certezze sull’assetto interno dell’Unione,
e quindi sulla sua capacità di decidere; certezze sui
confini esterni, e quindi sulla identità dell’Europa.
Da questo punto di vista, resta giusta la vecchia regola aurea:
approfondimento e allargamento devono combinarsi.
Sarebbe però sbagliato trarre dalla crisi costituzionale
la conclusione che vada bloccato qualunque nuovo allargamento.
Il vincolo deve funzionare all’opposto: i vantaggi strategici
dei nuovi allargamenti costituiscono una motivazione ulteriore
per rompere lo stallo costituzionale.
E’ indubbio, d’altra parte, che l’Europa ha
bisogno in entrambi i campi – l’approfondimento
e l’allargamento – di punti di arrivo, perlomeno
per una fase transitoria. Un Trattato fondamentale e confini
esterni darebbero chiarezza e certezza alla struttura generale
dell’Europa allargata; lasciando ulteriori progressi ad
un aumento della flessibilità. A forme di cooperazione
rafforzata, all’interno; a forme di partnership rafforzata,
all’esterno.
In una visione euro-idealista aggiornata, avremo un’Europa
delle regole comuni e del mercato interno, che coinciderà
con lo spazio allargato; e insieme avremo, in alcune politiche
di integrazione ulteriore, gruppi europei più ristretti,
come del resto già avviene con l’Euro. Gestire
l’insieme di questo disegno non sarà facile; ma
resta l’unico modo perché gli europei possano sperare
di competere con successo nel mondo del XXI secolo.
