“La deuxième chance de l’Europe”
( Florence, le 25 Octobre 2006)
La thèse que je m’apprête à étayer
est que l’Europe a encore une opportunité devant
elle.
On pourrait parler d’une deuxième chance, après
le coup d’arrêt, la véritable crise issue
de l’impasse du processus constitutionnel. J’ai
personnellement vérifié le malaise français
à l’égard de l’Europe lorsque j’ai
été invité à participer, en qualité
de député européen, à des événements
organisés dans le cadre de la campagne référendaire
française. J’ai retenu une impression très
vive et douloureuse de la fracture qui s’est creusée
entre l’Europe et l’opinion publique d’un
grand pays fondateur. Sur l’Europe, somme toute innocente,
s’est concentré l’ensemble des craintes d’une
opinion publique qui demandait à être protégée
contre les défis de la mondialisation. Le problème
est que l’Europe n’était pas considérée
comme la réponse à ces défis, mais plutôt
comme un facteur supplémentaire d’aggravation de
ces derniers. Je pense que ce n’est qu’en présentant
l’intégration européenne comme la force
qui peut nous permettre de maîtriser la mondialisation
que nous pourrons rétablir une relation basée
sur la confiance.
Nul doute que les prévisions pessimistes sont alimentées
par les tendances négatives de l’évolution
démographique, des indicateurs de compétitivité
des économies face à l’émergence
de nouvelles puissances globales, et par la tendance à
la re-nationalisation des politiques.
Il n’en demeure pas moins que la crise de 2003-2005 –
la crise interne sur le Traité constitutionnel, la grande
crise extérieure provoquée par les divisions sur
l’Irak – nous a appris des leçons importantes:
il ne fait plus aucun doute que les Etats membres nationaux,
grands ou petits qu’ils soient, payent des prix considérables
et risquent de perdre toute importance s’ils empruntent
la voie de la division intérieure et extérieure.
Face aux grands défis, une Europe divisée ne saurait
protéger personne. Dans le drame irakien, ceux qui se
sont ralliés à la « Coalition des volontaires
» ont eu un poids très modeste; mais ceux qui l’ont
contrastée, forts aussi d’un certain anti-américanisme,
n’ont pas été, eux non plus, en mesure d’influencer
le cours des événements.
La crise des relations entre les citoyens et l’Europe,
exacerbée par les NON au Traité constitutionnel,
n’est pas irréversible. Si nous analysons les données
des derniers sondages d’Eurobaromètre, il est assez
évident que les signaux de reprise économique
sont à l’origine d’un premier retour de confiance
dans les institutions européennes. Ceci prouve ce que
nous savions déjà, à savoir que les citoyens
veulent une Europe des résultats, face à leurs
préoccupations principales: l’emploi et la sécurité.
Et une Europe capable de produire des résultats est une
Europe capable de regagner sa popularité.
Il faut aussi considérer que la pression « de l’extérieur
» vers l’intégration s’est accrue :
il s’agit de la demande d’Europe qui vient en général
d’un système international post-bipolaire, qui
est toujours à la recherche d’un aménagement
nouveau. L’Europe unie, capable d’avoir un impact
sur l’architecture internationale, est l’une des
conditions d’un multilatéralisme efficace dans
la gestion des crises et des défis mondiaux.
L’Europe a encore une chance. A condition d’intercepter
le changement stratégique en cours.
La pression vient désormais de l’extérieur
Si nous examinons l’évolution de l’intégration
européenne dans les 50 dernières années,
nous constatons qu’elle a été essentiellement
de nature interne : la réconciliation intra-européenne
après la deuxième guerre mondiale, l’abattement
des barrières économiques et le marché
commun, la monnaie, ont été des facteurs de développement
et de stabilité. C’était la conséquence
d’un dessein politique, mais aussi un reflet de la guerre
froide e de l’équilibre bipolaire : l’Europe
divisée ne pouvait qu’être un « théâtre
stratégique », et non pas un acteur stratégique.
Par conséquent, tout au long de la première phase
de vie de la Communauté, les Etats membres ont maintenu
toutes leurs prérogatives extérieures, sauf en
matière de commerce. Cette approche s’est affaiblie
suite à la rupture historique de 1989 et elle n’est
pas en mesure de faire face à la caractéristique
dominante du monde actuel : la frontière entre l’intérieur
et l’extérieur s’est largement estompée.
Ce que nous avions l’habitude de considérer comme
« intérieur » (par exemple la maîtrise
des flux migratoires) tend à devenir un problème
commun ; ce que nous considérions comme extérieur
(la menace, les nouvelles menaces) se déplace également
à l’intérieur.
Je pense que l’Europe a fait preuve d’une grande
capacité d’assumer la nouveauté stratégique
issue de l’effondrement du Mur de Berlin. Sous la direction
de l’Allemagne, elle a promu le réunification du
Continent, par l’élargissement. Cette même
capacité de réponse a fait défaut lors
du deuxième événement épocal : l’attaque
terroriste du 11 septembre, à laquelle l’Europe
n’a pas su réagir avec une stratégie commune.
Pour synthétiser : pendant ses 50 premières années
de vie, l’Europe a tourné son regard vers l’intérieur
; pendant les 50 prochaines années, l’Europe existera
à condition de le tourner vers l’extérieur.
A condition d’accorder la priorité à la
sécurité internationale, dans des régions
et dans des domaines d’importance vitale pour nos économies
et nos sociétés. Les citoyens européens
semblent s’en rendre compte plus que les élites.
Ils souhaitent que l’Europe devienne un acteur global
(sans être par ailleurs prêts à payer des
coûts supplémentaires, comme nous le disent les
budgets) ; la plus forte hostilité vient toujours des
élites nationales, qui ne cessent de considérer
la politique extérieure comme un « domaine réservé
».
Inutile de préciser que tout ceci inclut également
la maîtrise des défis économiques liés
à la mondialisation. Je prendrai deux exemples. La politique
commerciale commune ne pourra en aucun cas plus faire abstraction
d’une vision stratégique et de politiques de sécurité
communes (par exemple, comment aborder la question de la Chine).
Le succès accru dans le domaine des politiques de développement
et de l’allègement de la pauvreté constitue
une condition nécessaire pour répondre de manière
plus efficace aux nouvelles dimensions de la sécurité,
en commençant par l’émigration.
L’Europe est directement exposée à un très
vaste éventail de crises – un éventail qui
s’étend de la Biélorussie aux Balkans occidentaux,
au Caucase, au Moyen-Orient et à l’Afrique du Nord.
Faute de contribuer à stabiliser ces zones de crise,
les pays européens ne pourront pas aspirer à la
maîtrise des problèmes migratoires ou des questions
de sécurité énergétique. Parallèlement,
la question moyen-orientale est désormais devenue, dans
le monde post-11 septembre, une composante des conflits intérieurs
de nos propres sociétés,
C’est justement sur ce versant difficile – celui
de la projection stratégique – qu’une deuxième
chance s’offre à l’Europe de redémarrer.
Le premier signal de reprise est à mon avis la réponse
européenne à la crise libanaise. En acceptant
d’être le principal contributeur en termes de troupes
internationales dans le cadre de la mission de l’ONU,
l’Europe a joué un rôle politique de premier
plan. Elle n’est plus simplement un « payer »
mais plutôt un « player » stratégique,
un acteur politique et militaire dans une région qui
est pour nous prioritaire. La question libanaise a également
mis en évidence les limites de la capacité de
fonctionnement des institutions européennes actuelles
: il s’est agi une fois de plus d’une « coalition
des volontaires » des pays européens, quoique sur
la base d’un mandat européen, ce qui représente
un progrès important même sur le plan institutionnel.
Finalement, il n’était pas nécessaire d’atteindre
une décision commune européenne (CAGRE, 25 août)
pour l’envoi de forces nationales.
Le deuxième défi extérieur est tout aussi
important, et il concerne les relations avec la Russie et la
question, connexe, de la sécurité énergétique.
Les pays européens ont intérêt à
stabiliser le « voisinage commun » de l’Ukraine
au Caucase : ceci requiert des formes de coopération
mais entraîne inévitablement des tensions avec
Moscou, qui est vraisemblablement décidée à
maintenir le contrôle sur ses voisins. Dans le domaine
énergétique, nos intérêts sont théoriquement
complémentaires : l’Europe souhaite la sécurité
des approvisionnements venant de Russie, la Russie souhaite
la sécurité de la demande. Mais nous sommes encore
loin de règles sûres de coopération, surtout
dès lors que la Russie manifeste son intérêt
à pénétrer le secteur européen de
la distribution.
Même dans ce cas, il y a lieu de parler d’une deuxième
chance. Tout comme, au siècle dernier, l’intégration
du charbon et de l’acier a servi à fonder l’Europe,
au cours de ce siècle nouveau une politique énergétique
commune vers l’extérieur peut servir à la
renforcer. Le nationalisme énergétique nous condamnerait
à l’insécurité permanente.
Cinq bancs d’essai
Nous pouvons identifier un certain nombre d’épreuves
susceptibles de mesurer notre capacité de renforcer le
rôle international de l’Europe.
La première et la plus immédiate : sauvegarder
la négociation multilatérale dans le cadre de
l’OMC. J’en ai discuté hier avec le Directeur
général de cette Organisation, Pascal Lamy. Je
suis persuadé que nous commettrions une grave erreur
en sous-estimant la portée politique de cette négociation,
et nous risquerions qu’elle débouche sur un échec.
L’Europe doit soutenir avec vigueur et avec le courage
du « dernier mètre », au prix de quelques
sacrifices, un accord global qui constitue une étape
importante vers un aménagement multilatéral à
même de réglementer les relations commerciales
internationales.
Nous nous sentons particulièrement engagés dans
un deuxième défi : à partir du 1er janvier
2007, l’Italie siègera au Conseil de Sécurité.
Nous souhaitons apporter notre contribution à la poursuite
de la pleine application de l’art. 19 (coordination des
positions européennes), qui est souvent ignoré
dans la pratique. Il s’agit d’un exercice complexe,
mais nous nous efforcerons de solliciter à Bruxelles
l’examen préalable des principales questions à
l’ordre du jour à New York, de telle sorte que
les pays de l’Ue membres du CdS (5 sur 15) expriment des
positions partagées.
La réussite d’un tel exercice permettrait à
l’Europe d’accroître son poids. Chaque pays
aurait un poids accru. Même leurs voix compteraient davantage.
Il en va de même pour une proposition qui n’est
pas nouvelle mais qui mérite d’être relancée
: dans un avenir pas trop indéfini il serait souhaitable
de parvenir à une représentation commune de l’Ue
au sein du Fonds Monétaire International et de la Banque
Mondiale.
Quatrième proposition : utiliser la Force Européenne
de Réaction Rapide dans la logique d’une force
permanente des Nations Unies, en établissant aussi de
nouvelles formes de coopération entre l’Ue, l’OTAN
et l’ONU.
Enfin, le cinquième défi : développer une
véritable politique européenne de l’énergie,
en définissant une approche commune des pays européens
consommateurs à l’égard des principaux producteurs.
Les contraintes intérieures
Si ces considérations sont fondées, il s’ensuit
que nous avons besoin de plus d’Europe là ou il
y en a moins (dans la projection extérieure) et que nous
devrions peut-être en avoir moins là où
il y en a trop (dans la réglementation intérieure).
L’écart entre l’offre et la demande d’Europe
découle de difficultés objectives et du poids
de l’histoire; mais également du fait que les gouvernements
nationaux ne semblent pas le gérer de manière
appropriée. Au contraire, certains d’entre eux
l’utilisent souvent pour attribuer à Bruxelles
des responsabilités qui leur appartiennent.
Je dis ceci pour souligner un point qui me paraît essentiel:
le gouvernement dont je fais partie est européiste, en
premier lieu parce qu’il n’a aucune intention d’imputer
ses responsabilités à Bruxelles. Le gouvernement
de Prodi n’a pas cette intention. Et il en va de même,
comme nous savons, pour le gouvernement allemand, qui assurera
la présidence de l’Union dans une phase cruciale.
Et c’est là – dans le changement d’attitude
de deux pays clé du Vieux continent – qu’il
y a une chance importante à saisir : surtout parce que
l’Europe est avant tout une question qui relève
de la responsabilité nationale.
Si nous prenons l’économie, la logique de l’Euro
– la « souveraineté partagée »
- ne doit pas finir par déresponsabiliser les Etats nationaux,
desquels dépend toujours la volonté et la capacité
de réaliser les réformes structurelles. Par ailleurs,
la valeur ajoutée de l’Union européenne
serait plus nette avec une meilleure gouvernance de la zone
de l’Euro, qui devrait s’appuyer sur le renforcement
de l’Eurogroupe, auquel l’Italie est favorable.
Il faudrait également prévoir la révision
du budget communautaire (en le rendant plus fonctionnel par
rapport aux objectifs de croissance et d’innovation des
économies européennes, et en réduisant
le poids du budget agricole) et l’augmentation des ressources
communes. L’Italie souhaite promouvoir ces objectifs avec
cette partie du monde industriel qui ne croit pas au protectionnisme
mais aux règles ; et qui croit aux avantages comparés
d’un marché intérieur que nous devons compléter.
Pourquoi les institutions sont-elles importantes
Pour que les projets donnent des résultats, l’Europe
nécessite une vision claire, axée entre autre
sur une structure institutionnelle solide. Les institutions
ne sont pas une fin en soi: elles sont l’instrument qui
nous permet de réaliser des projets communs.
Il n’y a pas de contradiction entre ces deux conditions.
Selon certains, nous nous sommes trop préoccupés
des institutions au cours de ces années et trop peu des
résultats politiques. Il s’agit d’un faux
débat: il me paraît évident que nous avons
besoins des deux, de politiques communes performantes et d’institutions,
soit de la capacité décisionnelle, de la transparence,
d’un lien démocratique plus fort et direct avec
les citoyens.
Et si nous pensons à la vision claire, l’Europe
doit résoudre le problème de la définition
des frontières intérieures – en commençant
par la répartition des responsabilités entre les
différents niveaux de gouvernement – aussi bien
qu’extérieures.
Que signifie, en réalité, fixer les frontières
intérieures ? Il s’agit, pour l’Union européenne,
de définir un cadre de référence partagé,
reconnu et accepté par tous, susceptible d’orienter
les décisions collectives. De ce point de vue, qui est
déterminant en vue du consensus, l’essence du Traité
constitutionnel signé à Rome en 2004 demeure indispensable.
Nous savons tous qu’aucune vraie décision en matière
constitutionnelle ne sera adoptée avant 2008, après
la conclusion de la tournée électorale en France
et aux Pays-Bas, dans les deux pays du « NON ».
Mais nous devons reprendre ce processus déjà sous
la Présidence allemande en 2007, et fixer son objectif
avec clarté. Au printemps prochain, il y aura en effet
une période cruciale, entre les élections françaises,
le changement annoncé au gouvernement britannique et
le Conseil européen sous Présidence allemande.
Pour nous l’objectif est clair : l’esprit du Traité
de Rome doit être préservé. Il faut le préserver
car l’architecture constitutionnelle prévue par
ce Traité est la seule garantie de fonctionnement de
l’Union élargie, celle qui lui permettra d’aboutir
à des résultats. En outre, le Traité marque
un point ferme dans la trajectoire en évolution constante
de l’Union européenne. Et en effet nous ne pouvons
pas prétendre au consensus autour d’un acteur politique
dont les règles de fonctionnement interne demeurent incertaines.
Je pense que nous avons un besoin extrême d’un point
d’arrivée – du moins d’un point d’arrivée
valable pour cette phase historique.
L’objectif que nous devons nous fixer est de définir
– avec une succession d’étapes, dont une
nouvelle Conférence intergouvernementale – une
architecture institutionnelle solide en vue des élections
européennes de 2009.
Le réalisme politique et le bon sens nous obligent à
prendre en compte l’issue négative des référendums
aux Pays-Bas et en France et les perplexités des autres
Etats membres qui ont interrompu la procédure de ratification
du Traité du 29 octobre 2004. Ce même réalisme
nous oblige toutefois à tenir compte aussi du nombre
de pays qui ont ratifié le Traité (seize, dont
l’Italie) et qui représentent de loin la majorité
de la population de l’Union. Tout autre texte n’a
de sens que s’il parvient à réunir un consensus
supérieur.
Trouver un point d’équilibre susceptible de préserver
les principaux contenus du Traité constitutionnel et
de surmonter en même temps les résistances qui
se sont manifestées lors de la phase de ratification
n’est pas chose facile. Et je ne veux pas m’attarder
maintenant sur le détail de la stratégie de négociation
que l’Italie va adopter en la matière. J’aimerais
simplement anticiper ce qui d’après moi est possible
et, par contre, les limites qu’il ne faudrait pas dépasser.
Comme l’a dit à plusieurs reprises un de vos collègues
et professeurs, Giuliano Amato, l’Italie n’a aucune
raison particulière de s’opposer à des changements
terminologiques ( nous voulons un « Traité fondamental
de l’Union européenne », qu’il s’appelle
Constitution ou pas) ni à des simplifications ciblées
de la Partie tierce qui rendraient le texte plus lisible, en
préservant toutefois les innovations significatives dans
un certain nombre de politiques, telles que la PESC et l’entraide
judiciaire et de police. La limite qu’il ne faut pas dépasser,
pour l’Italie, est tout aussi claire : nous voulons sauvegarder
certaines réformes essentielles au fonctionnement de
l’Europe élargie, sur lesquelles les Etats membres
avaient déjà atteint un accord difficile. Pour
être clairs : pour l’Italie, il faut en tout cas
partir du texte constitutionnel approuvé à Rome
en 2004, et non pas du texte de Nice, en proposant quelques
simples adaptations (« Nice plus »). Il faudra prévoir
des ajustements : il pourra même y avoir des éléments
nouveaux (un Protocole social, souhaité par plusieurs
pays) . Je n’aime pas l’expression « mini-traité
», qui renvoie les choix importants à plus tard.
Même si le titre de « mini-traité »
cachait des contenus intéressants. Je préfère
plutôt le
« Core Treaty ».
Quelles sont les réformes auxquelles nous ne saurions
renoncer ? la création d’un Ministre des Affaires
étrangères, qui préside le Conseil et soit
membre de la Commission ; la désignation d’un Président
stable du Conseil européen ; l’extension du vote
à la majorité qualifiée sur la base du
principe de la double majorité ; l’introduction
de mécanismes de démocratie directe et d’un
système plus clair de répartition des compétences
et des sources législatives ; l’attribution d’un
pouvoir juridique contraignant à la Charte des droits.
(s’agissant peut-être de l’innovation la plus
significative et la plus intéressante).
Voilà les indicateurs clé, pour l’Italie,
de la capacité du futur texte fondamental de l’Union
de répondre à des exigences prioritaires de démocratie
et d’efficacité. Sur ces aspects nous n’accepterons
aucune sous-enchère.
Les frontières et l’identité
Si nous parlons de frontières extérieures, ma
position est que le processus de l’élargissement
n’est pas encore complet. Il ne le sera que lorsque nous
aurons inclus dans l’Europe démocratique non seulement
la Roumanie et la Bulgarie (en janvier 2007) mais également
les Balkans occidentaux et, dans une perspective temporelle
successive, plus éloignée, la Turquie. Dans le
premier cas il s’agit d’une véritable mission
nationale : l’Italie a le devoir, car c’est aussi
dans son intérêt, d’encourager l’Europe
à entreprendre cette voie. Ce ne sont pas simplement
les responsabilités de l’histoire ou notre position
géopolitique qui nous l’imposent, mais aussi l’intérêt
spécifique que nous avons à créer une zone
de stabilité aux frontières sud-orientales du
continent. Nous ne pouvons pas permettre qu’une sorte
d’enclave se forme dans les Balkans, une zone d’exclusion
qui risquerait de devenir le point de départ des flux
migratoires et de la criminalité. Si la perspective de
la pleine adhésion disparaissait de la table des négociations,
la capacité de l’Europe d’éviter ces
conséquences serait radicalement réduite : des
leadership politiques responsables ne doivent pas profiter de
manière instrumentale du malaise qui afflige la Vieille
Europe à cause de l’élargissement, mais
elles doivent par contre expliquer à nos opinions publiques
que les coûts du non-élargissement aux Balkans
seraient très élevés et en tout cas supérieurs
aux avantages. L’Europe doit donc maintenir la porte ouverte
aux adhésions, sur la base de progrès spécifiques
en matière de lutte contre la criminalité et la
corruption et la construction d’institutions fiables.
J’insiste sur ce dernier point car l’achèvement
du processus d’élargissement à l’Europe
centre-orientale nous a appris une leçon importante :
les résultats économiques sont plus faciles à
atteindre que les résultats politiques solides. En particulier,
les signaux de populisme que nous enregistrons dans une partie
des nouveaux membres –populisme imprégné
aussi d’euro-scepticisme – nous rappellent que nous
devons attacher beaucoup plus d’attention à la
gestion politique de l’élargissement, et non seulement
à l’acquis communautaire en matière économique.
Ce constat s’applique également, et d’autant
plus, dans le cas de la Turquie. Ici, il s’agit d’encourager
la consolidation démocratique d’un pays musulman
qui est aussi un acteur géopolitique essentiel dans la
région moyen-orientale. Il faut réunir toutes
les conditions nécessaires ( en commençant par
le règlement de la question de Chypre) ; et cela va prendre
du temps.
Mais il faut que ce soit clair, pour l’Italie e pour l’Europe,
que la porte doit rester ouverte, dans notre intérêt
stratégique. Il s’agit également d’une
décision essentielle en termes identitaires. Le risque
d’une exclusion à priori de la Turquie aurait une
signification très claire: la tentation de définir
l’identité de l’Europe non pas sur la base
de valeurs propres et partagées, mais « contre
» quelque chose, sur la base d’une différence,
le cas échéant la différence par rapport
au monde islamique.
La définition de l’identité du projet européen
“contre” l’autre, un ennemi extérieur
potentiel, au lieu qu’à partir de soi-même,
est bien sûr un élément de cohésion
facile. L’Europe des années 1950 était définie,
entre autre, par opposition à l’ancien espace soviétique.
L’Europe issue de 1989 et de 2001 tend à être
définie par d’aucuns “contre” les Etats-Unis
et par d’autres « contre » l’Islam.
Il s’agit dans tous les cas de choix myopes et erronés.
L’Union européenne a encore besoin, pour rester
unie entre autre, d’un lien solide avec les Etats-Unis.
En revanche, si elle essayait de se définir « contre
» l’Islam, l’Europe augmenterait dramatiquement
ses tensions internes aussi bien que les tensions externes dans
cette vaste région – la Méditerranée
élargie – où nous devons au contraire assumer
de nouvelles responsabilités.
Bref: l’identité européenne se définit
sur la base de valeurs positives démocratiques, dont
la capacité d’intégration et le respect
des diversités; non pas sur la base de choix négatifs
d’exclusion. En empruntant cette deuxième voie,
l’Europe deviendrait de fait l’épicentre
du choc des civilisations. Nous n’avons aucun intérêt
à encourager une issue pareille.
Il n’empêche que pour avoir la cohésion intérieure
et pour être un acteur international solide, l’Europe
nécessite des limites sûres, des frontières
extérieures. Comme j’ai essayé de montrer,
celles-ci doivent inclure les Balkans occidentaux ; et nous
avons intérêt à ce qu’elles incluent
aussi à l’avenir la Turquie – à condition
bien sûr que ce pays continue à avancer vers le
respect des critères d’adhésion. C’est
là que l’élargissement devrait s’arrêter
– c’est ma thèse – du moins pour ce
qui est de l’avenir prévisible. L’Europe
devrait par contre développer des politiques de voisinage
plus crédibles, avant tout avec la Russie, l’Ukraine,
l’ancien espace soviétique et la Méditerranée
méridionale.
Avec l’élargissement au Sud-est et l’inclusion
d’un acteur clé dans la région moyen-orientale,
l’Europe aurait projeté la stabilité dans
deux directions essentielles. Dans cette optique – celle
de la projection de la stabilité – l’achèvement
de l’élargissement demeure une finalité
essentielle de l’Union européenne, comme l’a
affirmé à maintes reprises Joschka Fischer. Il
revient aux classes politiques européennes de trouver
un accord sur ce point, en prouvant aux citoyens européens
que l’élargissement – qu’ils craignent
comme une menace – est en réalité une des
conditions nécessaires pour satisfaire aux exigences
de sécurité que les citoyens ressentent et qui
les poussent à demander la protection de l’Union
européenne.
Plus de membres mais aussi plus de flexibilité
Si la clarté du projet européen implique des
frontières extérieures certaines, sa réalisation
requiert une condition supplémentaire : une flexibilité
accrue à l’intérieur de l’Union. Il
est évident, en effet, qu’avec l’augmentation
des membres de l’Union, et donc avec l’augmentation
des différences internes, il faut prévoir des
vitesses différentes d’intégration. Nous
sommes confrontés au problème suivant: comment
préserver un cadre institutionnel unitaire dans une Europe
à plusieurs vitesses ? Même de ce point de vue,
il ne faut pas risquer de perdre les progrès prévus
par les normes sur les coopérations renforcées
dans le Traité constitutionnel.
L’Italie a tout l’intérêt à
participer à des accords spécifiques d’intégration
ou de coopération accrues avec certains pays de l’Union.
La condition est qu’il s’agisse d’accords
ouverts, inclusifs. Dans notre vision, le renforcement de la
zone de l’Euro serait crucial, et des accords supplémentaires
en matière de sécurité intérieure,
de politique étrangère et de défense s’avèrent
indispensables.
Avec l’élargissement de l’Union, on pourrait
penser que la politique extérieure commune s’organise
sur la base de critères de responsabilité géographique
et par la création de « groupes de contact ».
Il est tout aussi évident que les membres de l’Union
n’auront pas tous le même poids en politique étrangère.
Seul un accord entre les plus grands pourra assurer une capacité
de leadership, comme l’a montré en négatif
le cas de l’Irak. Et il ne fait aucun doute qu’une
division profonde entre les principales puissances européennes
est la garantie d’une inconsistance générale
de l’Union. Il n’en demeure pas moins que la création
de directoires permanents – le risque que pose la négociation
sur l’Iran – serait interprétée comme
une exclusion par les autres membres de l’Europe, en réduisant
les moyens dont dispose l’Union dans son ensemble. Aussi,
même dans ce cas – qui sera d’autant plus
important pour le sort de la Défense commune –
le problème se pose de parvenir à concilier la
capacité décisionnelle et la cohésion,
soit le lien avec les institutions. Donc, nous disons oui à
la coopération renforcée : de manière ouverte
et inclusive. Non aux directoires : car ils entraînent
des divisions et rendent plus difficiles les décisions
communes.
Ces mêmes principes – leadership et cohésion
– s’appliquent à l’évolution
en matière de sécurité intérieure,
au lien entre la maîtrise des politiques migratoires,
l’entraide judiciaire et la collaboration entre les services
de renseignement. Les progrès réalisés
depuis 2001 à ce niveau sont beaucoup plus encourageants
qu’on ne pense : leur consolidation est l’une des
priorités les plus évidentes des années
à venir, qu’une grande partie de l’opinion
publique européenne nous demande par ailleurs de manière
explicite. Dans ce cas, en utilisant une « passerelle
» du Traité de Nice, on pourrait parvenir à
une décision à la majorité qualifiée.
La coopération intergouvernementale et la méthode
communautaire ne doivent pas être opposés. Ce sont
des modalités différentes d’intégration
européenne : ce qui comptera effectivement ce sera la
capacité décisionnelle.
Le scénario idéal, en vue du développement
politique de l’Union, est celui d’un groupe moteur
et cohérent de pays qui participent à toutes les
formes d’intégration ou de coopération supplémentaire.
Il est d’ailleurs probable que les processus genre Schengen
se multiplient. L’essentiel est que l’augmentation
de formules fonctionnelles de coopération s’appuie
sur un cadre institutionnel unitaire. Voilà la véritable
frontière : celle qui sépare une Union politique
plus flexible du risque de désagrégation.
Conclusion
L’impasse du Traité constitutionnel a déclenché
une crise évidente. Mais elle a en même temps accru
la conscience de l’enjeu : l’Europe doit s’envisager
comme un acteur stratégique. Comme j’ai essayé
de montrer, la capacité de saisir cette occasion dépendra
des leadership nationaux et du rétablissement du consensus
des citoyens européens, qui sont conscients de leur statut
– d’Européens – mais qui ont besoins
d’être rassurés. Rassurés quant à
la structure interne de l’Union, et donc sa capacité
décisionnelle. Rassurés quant aux frontières
extérieures, et donc l’identité de l’Europe.
Dans cette optique, l’ancienne règle d’or
demeure toujours valable : il faut combiner l’approfondissement
et l’élargissement.
Il ne faut toutefois pas commettre l’erreur de tirer de
la crise constitutionnelle la conclusion que tout élargissement
ultérieur doit être bloqué. Cette contrainte
doit fonctionner à l’inverse: les avantages stratégiques
des nouveaux élargissements constituent une motivation
additionnelle pour surmonter l’impasse constitutionnelle.
Il ne fait aucun doute, par ailleurs, que l’Europe a besoin
dans les deux domaines – l’approfondissement et
l’élargissement – de points d’arrivée,
au moins dans une phase transitoire. Un Traité fondamental
et des frontières extérieures rendraient la structure
générale de l’Europe élargie plus
claire et plus solide, en confiant les progrès supplémentaires
à une flexibilité accrue, à des formes
de coopération renforcée, à l’intérieur
; à des formes de partenariat renforcé, à
l’extérieur.
Dans une vision euro-idéaliste actualisée, nous
aurons une Europe des règles communes et du marché
intérieur, qui correspondra à l’espace élargi
; e nous aurons en outre, dans un certain nombre de politiques
d’intégration plus poussée, des groupes
européens plus restreints, comme c’est déjà
le cas d’ailleurs pour l’Euro. Un tel dessein ne
sera pas facile à gérer dans son ensemble ; mais
c’est le seul qui permettra aux Européens d’aspirer
à relever les défis du XXI siècle.
