• Résumer en une seule allocution le rôle que
l’Italie a joué dans l’évolution des
dynamiques communautaires est une tâche complexe, voire
ardue .
• Pays fondateur des Communautés, l’Italie
a été fermement engagée dans toutes les phases
de la construction européenne, qu’il s’agisse
lors de la fondation – avec les Traités de Paris
et de Rome - ou lors des évolutions successives de la «
Constitution matérielle » de l’Union.
• C’est un rôle qui répond – selon
la belle définition formulée par le Sénat
italien pendant les travaux sur la Constitution européenne
– à la « vocation fédératrice
» de l’Italie.
• Cette vocation a été clairement évidente
au cours des Conférences Intergouvernementales qui ont
jalonné l’histoire institutionnelle et politique
de l’Union. C’est l’argument sur lequel va porter
mon intervention.
L’Acte Unique
• Durant la décennie 1975-1985, le processus d’intégration
européen semblait avoir sombré dans un état
léthargique.
• Certes, les grands arrêts de la Cour de Justice
avait transformé le système juridique européen.
Mais la création du Marché Unique était loin
d’être achevée et l’intégration
semblait piétiner.
• Plusieurs facteurs contribuèrent à la relance
de l’intégration tels que les pressions des milieux
économiques, qui souhaitaient progresser dans la création
du Marché Unique et le fameux arrêt « Cassis
de Dijon » qui entrouvrit la porte pour la réalisation
de cet objectif.
• Mais il ne faut pas oublier la politique, l’action
volontariste menée par des grands hommes politiques européens.
• Parmi ceux-ci, il faut mentionner un membre italien du
Parlement Européen: Altiero Spinelli, qui avec sa passion
et son dévouement à l’idéal européen,
joua un rôle crucial dans la mobilisation du PE qui conduit
au premier projet de Traité sur l’Union Européenne.
• Successivement, Spinelli jugea l’Acte Unique «
profondément décevant ». Mais il aurait peut-être
changé d’avis s’il avait su que cet Acte aurait
déclenché une véritable « fièvre
constitutionnelle».
• Après avoir franchi le premier pas, le procès
de révision institutionnelle de l’Union est devenu
un marathon. C'est ainsi que ces 20 dernières années
l’Union a été marqué par une suite
impressionnante de CIG : l’Acte Unique, Maastricht, Amsterdam,
Nice et maintenant, Rome
• Le Gouvernement italien a joué un rôle de
grande importance dans la diffusion du « contagion ».
C’est grâce à lui, en effet, que le premier
pas de ce processus a été franchi.
• Dans ses Mémoires, J. Delors, décrit le
Conseil Européen de Milan qui décida l’ouverture
de la CIG pour la révision des Traités, comme «
un Conseil à l’italienne».
• L’action du Premier Ministre Craxi et du Ministre
des Affaires Etrangères Andreotti culmina par un coup de
théâtre: pour la première fois de son histoire,
le Conseil Européen fut invité à voter.
• Trois pays – la Grand Bretagne, le Danemark et la
Grèce – se prononcèrent contre la CIG ; sept
pour. Sur cette base, la Présidence italienne convoqua
la Conférence.
• Le résultat final des négociations fut au
dessous des ambitions de l’Italie. Il créa néanmoins
les conditions pour atteindre l'objectif du marché unique
et déclencha un véritable processus de régénération
de la dimension communautaire.
Maastricht
• Cette relance fut inévitablement poussée,
quelques années après, par les événements
qui, a un rythme imprévisible, cadencèrent l’éclatement
de l’empire soviétique.
• Face à ces événements, l’Europe
communautaire devint un point de référence obligatoire
pour les Pays de l’Europe centrale et orientale.
• Un saut qualitatif s’imposait dans la capacité
de l’Union à élaborer un projet politique
et une perspective d’avenir pour le continent.
• Ces priorités s'entrecroisaient avec le processus
de réflexion qui avait été lancé en
vue du perfectionnement du Marché Unique et qui avait remis
d’actualité l’un des grands thèmes «
historiques » de l’intégration européenne:
l’Union Economique et Monétaire
• En 1988 le Conseil Européen avait décidé
de créer un Groupe de travail de haut niveau, présidé
par Jacques Delors, auquel Tommaso Padoa - Schioppa, vice-directeur
de la Banque d’Italie, fournit une contribution déterminante.
• Sur base de ce rapport , les Etats membres parvinrent,
à la veille du début du semestre de la Présidence
italienne du Conseil (juillet - décembre 1990), à
un accord sur la procédure et sur le calendrier pour le
lancement de la révision constitutionnelle des Traités
communautaires.
• La discussion préparatoire de l’automne 1990
mit en lumière deux approches alternatives au problème
de la réforme des Traités :
• D’un coté, l’approche dominante, soutenue
en particulier par la France, l’Allemagne et l’Italie,
visait à faire accomplir un saut qualitatif décisif
au processus d’intégration ; de l’autre, celle
défendue par le Royaume-Uni se caractérisait par
une réticence marquée à l’égard
des transferts de souveraineté.
• Le premier Conseil européen de Rome (27-28 octobre
1990) confirma l’isolement britannique sur le sujet, avec
l’approbation du « Rapport Carli » qui achevait
le travail préparatoire sur l’UEM.
• A partir du mois de novembre, la Présidence italienne
concentra son attention sur le thème de l’Union Politique.
En rassemblant les indications qui ressortaient des débats
préparatoires, l’Italie présenta, le 16 novembre,
un document d’ensemble sur une série d’aspects
de l’Union politique.
• Ce document fournissait une indication programmatique
utile et expliquait le caractère progressif de la CIG dans
le cadre d’un processus évolutif à long terme
qui, en partant d’un modèle d’intégration
supranational, aspirait à un modèle de type confédéral
dans la perspective finale d’une « fusion fédérale
»
• Le Conseil européen de Rome du 14-15 décembre
parvint ainsi à la définition d’un mandat
précis pour la CIG sur l’Union politique, également
approuvé par le Royaume-Uni.
• Convoquées sur la base des mandats des deux Conseils
européens de Rome, les CIG sur l’Union politique
et sur l’Union économique et monétaire tinrent
leur première réunion le 15 décembre 1990.
Le processus se conclut à Maastricht le 7 février
1992.
• Au cours des négociations, l’Italie défendit
les ambitions et la vision d’ensemble qui avait été
énoncé dans le document du 16 novembre. Quoique
certainement imparfait, le Traité de Maastricht, avec son
indéniable caractère novateur, reflétaient
remarquablement ces aspirations.
Le traité d’Amsterdam
• La suite des réformes institutionnelles s’entrecroise
avec le processus d’élargissement.
• La nuit du 17 juin 1997 à Amsterdam, s’acheva
la tentative du Conseil européen de compléter le
Traité de Maastricht avec une série de réformes
institutionnelles.
• Il s’agissait de donner une réponse appropriée
à l’un des plus grands défis auxquels l’Union
européenne devait faire face : l’élargissement
à l’est et au sud. Le cinquième de l’histoire
de l’Union mais le plus important si l’on considère
le nombre de candidats, l’extension du territoire et les
différences économiques.
• Encore une fois, il appartint à l’Italie
de lancer la CIG durant son semestre de Présidence, au
Conseil Européen de Turin du mois d’octobre 1996.
• Comme dans le cas précédent ce n’était
pas une coïncidence. Les négociateurs savent que «
décider qu’il faut décider » est un
pas extrêmement important dans n’importe quelle négociation.
Avec sa « vocation fédératrice », l’Italie
a toujours poussé les autres Etats membres à le
franchir. A’ s’engager dans la recherche de nouvelles
solutions et d’équilibres plus avancés pour
la construction européenne.
• En outre, ouvrir une CIG implique un avantage considérable
: la possibilité d’en influencer le champ de travail
et, surtout, la méthode. Une potentialité dont l’Italie
a toujours cru bon de profiter.
• L’élan initial que l’Italie essaya
de donner aux négociations du nouveau Traité fit
face cependant à maintes difficultés.
• Après de longues négociations, les désaccords
entre Etats membres sur certains des aspects fondamentaux de la
reforme contraignirent la Présidence hollandaise à
revoir drastiquement à la baisse le compromis d’Amsterdam
: l’extension du vote à la majorité fut réduite
au minimum ; la coopération renforcée, à
l’origine prévue également pour le deuxième
pilier, fut introduite seulement pour le premier et le troisième
pilier fut rendu beaucoup plus compliqué qu’il ne
l’était souhaitable; les décisions en matière
de pondération des votes et de composition de la Commission
furent ajournées.
• L’Italie, la France et la Belgique déclarèrent
leur insatisfaction vis-à-vis du résultat et, dans
une déclaration déposée lors de la signature
du Traite, exprimèrent le souhait qu’une nouvelle
CIG soit convoquée, pour résoudre les « résidus
» (left-overs) d’Amsterdam et étendre le champs
d’application du vote à la majorité qualifiée.
Le Traité de Nice
• La procédure de ratification du Traité
d’Amsterdam n’était pas encore conclue que
s’ouvrait déjà le débat sur les enjeux
de la future CIG.
• Les points de discussions obligatoires étaient
les « left-overs » d’Amsterdam : la composition
et la dimension de la Commission, l’extension du vote à
la majorité qualifiée, la nouvelle pondération
des votes.
• Dès la phase préparatoire de la CIG, l’Italie
était déterminée à encourager les
solutions les plus ambitieuses possibles. Elle voulait avant tout
étendre le mandat au- delà des trois « left-overs
» de Nice. Au Conseil Européen de Helsinki, le président
du Conseil D’Alema, avec son collègue Schroeder et
les représentants du Bénélux insistèrent
avec succès pour insérer les coopérations
renforcées et une référence aux questions
institutionnelles liées à celles-ci.
• Les alliances conclues à Helsinki représentaient
le « leit motiv » des négociations successives
qui, sous la Présidence française, entrèrent
dans la phase la plus chaude et la plus compliquée.
• L’une des contributions les plus importantes apportées
par l’Italie à la CIG fut l’initiative italo-allemande
sur les coopérations renforcées, qui fut la base
de l’accord final.
• La diplomatie italienne devint aussi le point de jonction
pour d’autres initiatives. Il suffit de penser à
l’initiative italo-autrichienne visant à compléter
l’art 7 du TUE en incluant le risque de violation des droits
fondamentaux ou à l’entente avec le Benelux pour
inscrire dans les Traités les progrès enregistrés
dans le domaine de la PESD ou, enfin, à l’initiative
italo-espagnole pour entamer des coopérations renforcées
dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.
• La position intransigeante de certains Etats membres empêcha
d’atteindre les résultats ambitieux souhaités
par l’Italie dans d’autres domaines, particulièrement
dans les matières sensibles qui étaient l’objet
des dernières discussions de la négociation (fiscalité
et sécurité sociale, en particulier, mais (aussi
) encore d’autres).
• Néanmoins, l’étroite collaboration
italo-allemande, à laquelle s’unirent également
la France et le Bénélux, permît d’atteindre
des compromis acceptables et fût à la base de la
déclaration sur l’après Nice. Au sens de cette
déclaration, un débat structuré sur l’avenir
de l’Europe aurait été lancé par les
Présidences suédoise et belge, en préparation
d’une nouvelle CIG. Un pont sur l’avenir était
donc lancé; il aurait permis de déclencher le processus
constitutionnel en cours.
De Laeken à la Constitution
• La déclaration de Nice avait été
formulée par l’Italie et l’Allemagne de manière
très attentive. Il n’y avait aucune référence
littérale à une étape préparatoire
de la CIG ; mais il ressortait du texte qu’il aurait fallu
réunir une instance dotée d’une légitimité
démocratique plus grande.
• Sur cette base le Conseil européen de Laeken du
14 et 15 décembre 2001 convoqua une Convention sur le futur
de l’Europe, celle-ci aurait eu la tâche de préparer
la CIG suivante.
• A partir de là, le pas à franchir pour l’élaboration
de la première « Constitution européenne »
fut bref.
• Il serait trop long de récapituler le rôle
que les différents membres italiens de la Constitution
ont joué. Suffise-t-il de rappeler l’action continue
du Vice Président de la Convention, Giuliano Amato, qui
permit de peaufiner différents aspects du texte et d’introduire
des innovations majeures ; l’appui constant que le Vice
Premier Ministre Fini donna aux instances plus avancées
du Présidium ; le rôle que l’ancien Ministre
des Affaires Etrangères et Premier Ministre Lamberto Dini
joua dans le débat sur les matières économiques
et sur la politique étrangère…
• C’est aussi grâce à eux que la Convention
a englobé dans le projet de Constitution quelques traditionnelles
demandes de l'Italie, tels que le Ministre « double casquette
», qui avait été proposé par l’Italie
à Nice, la « hiérarchie des normes »,
(aussi bien) ainsi que les « actes délégués
», l’extension de la majorité qualifiée
etc.
• Le Conseil européen de Thessalonique accueillit
favorablement le Projet de Traité constitutionnel en le
considérant comme un « pas historique vers la réalisation
des objectifs de l’intégration européenne
». Par ailleurs, en définissant le Projet de Traité
comme « une bonne base sur laquelle démarrer la CIG
», le Conseil donnait mandat a la Présidence italienne
d'entamer les procédures de convocation de la CIG.
• Au début de la Présidence italienne il y
avait cependant de nombreux éléments d’incertitude
quant au temps et au contenu de la CIG.
• En ce qui concerne la durée, certains pays demandaient
une « longue période » de réflexion
avant de lancer la CIG. Pour le travail de la Convention, c’était
un scénario-catastrophe. Il apparaissait clairement que
laisser s'écouler le temps revenait à éroder
la force novatrice du projet de la Convenzion.
• Quant aux contenus, il n’était pas du tout
certain que l’héritage de la Convention aurait pu
être sauvegardé. A Thessalonique, l’Italie
avec d’autres Etats membres étaient parvenu à
obtenir la définition du Projet de Traité comme
« une bonne base », mais pas comme « la base
» de négociations futures. Et il était évident
que certains Etats avaient pas mal d’arrière pensées
face au travail de la Convention.
• Dés que l’Italie prit la barre de l’Union,
elle a mis tout en oeuvre pour lancer immédiatement la
CIG, en sachant qu’il fallait « battre le fer pendant
qu’il était chaud ».
• Grâce à ce travail, il fut possible de lancer
la CIG au mois d’octobre
• Dès lors , l’Italie s'y est activée
afin de sauvegarder le plus possible le patrimoine de la Convention.
• C’est dans un tel but que l’Italie a fixé
la méthode de travail de la CIG. Pour éviter des
négociations trop détaillées on fit en sorte,
dans un premier temps, que les débats se tinssent un niveau
politique élevé : Chef d’Etat et Ministre
des Affaires Etrangers, avec le soutien logistique des «
focal point » nommés par les capitales.
• Dans un second temps, une participation active fut favorisée,
non seulement de la part de la Commission, mais aussi, à
tous les niveaux, des représentants du PE, afin de sauvegarder
l’esprit d’ouverture et de dialogue de la Convention.
• Dans le même souci de transparence, on assura la
publicité de tous les documents produits par la CIG.
• Surtout, on essaya de cerner un nombre limité de
questions politiques particulièrement délicates
et on imposa un discipline serrée au débat, afin
d'éviter qu’il partisse dans tous les sens. La date-buttoir
de décembre n’était pas fonctionnelle pour
terminer les travaux pendant la Présidence mais servait
à contenir le risque d’un dérapage de la CIG.
« To keep it short and simple », comme diraient les
anglais.
• Globalement, cette méthode a fonctionné.
Au Conseil européen de décembre, il ne restait,
en effet, qu’a résoudre trois grandes questions:
la composition de la Commission, la Composition du PE, le mécanisme
de vote au Conseil.
• Sur les deux premiers dossiers, le compromis apparaissait
à portée de main. La pierre d’achoppement,
tout le monde le sait, fut la question de la double majorité.
• Ce nœud a été résolu seulement
par la Présidence irlandaise, après quelques mois
de réflexion, qui ont calmé les esprits, et surtout
après le changement de position de l’Espagne suite
aux élections de mars 2004.
• Le rôle de l’Italie dans tout le processus
a été néanmoins reconnu par l'ensemble des
partenaires et a été scellé par la décision
de tenir la cérémonie de signature à Rome
.
• Vous connaissez la suite. La Constitution n’est
pas encore arrivé au bout de son chemin. Une délicate
procédure de ratification l’attend.
• L’Italie va faire bientôt sa part. Une partie
du Parlement a déjà approuvé la loi de ratification
et l’autre va le faire dans les semaines à venir.
• Il n’est pas impossible, toutefois, que le processus
de ratification rencontre des difficultés dans d’autres
pays.
• Dans la prévision de cette éventualité,
les Chefs d’Etat ont approuvé, lors de la signature
de la Constitution Européenne, une déclaration moyennant
laquelle il s’engageaient à « discuter »
au sein d’un Conseil européen les solutions à
entreprendre au cas où un ou plusieurs Etats membres n’arriveraient
pas à le ratifier.
• C’est un engagement politique, bien sûr, et
pas un projet de solution. Mais il n’est pas aisé
d’envisager des solutions détaillées à
un problème avant même qu’il ne se pose.
• Ce qui est sûr et certain c'est que, comme tout
procès vital, l’intégration doit continuer
son chemin. Si elle s’arrêtait, si elle se figeait
dans une forme institutionnelle inadéquate, elle mourrait.
Mais ce dont l’Europe a besoin ce n’est pas de l’archéologie
institutionnelle, c’est d'un projet vital, un dessein d’avenir,
une maison commune pour les citoyens européens.
• L’Italie mettra toujours toute son expérience
et sa vocation communautaire au service de ce projet.
