Informazioni della Difesa n.3/2003- L'evoluzione della Difesa Europea
Il quadro di riferimento attuale.
Molto si è detto e scritto, a seguito della crisi irachena,
sulla necessità per l’Europa di dotarsi di una reale
ed efficace politica estera, sostenuta da una forte difesa comune,
in modo da rispondere unitariamente alle possibili crisi mondiali.
Al momento però, finché non sarà stata approvata
la nuova Costituzione, in materia di politica estera e di sicurezza
comune (PESC) e di difesa (PESD), l’Europa può definire
solo una “posizione comune” che rispecchia l’impostazione
dell’Unione su una determinata situazione internazionale.
Spetta quindi agli Stati membri provvedere affinché le
loro politiche nazionali siano armonizzate in conformità
delle posizioni comuni. L’Unione Europea (UE) può,
altresì, adottare “azioni comuni”, come il
sostegno ad un processo di pace tra Paesi terzi in conflitto,
che vincolano gli Stati membri nelle loro decisioni e nella condotta
dell’azione stessa. Questi provvedimenti prevedono la messa
a disposizione, su carattere volontario, dei mezzi necessari alla
loro attuazione ed al finanziamento della missione a carico del
bilancio dell’Unione. Il trattato di Amsterdam ha introdotto
poi le “strategie comuni”, che sono decise dai Capi
di Stato o di governo riuniti nel Consiglio Europeo, mentre spetta
al Consiglio dell’UE, cioè ai ministri degli esteri
attuarle, adottando, in particolare, le precedenti azioni comuni
e posizioni comuni. Il Consiglio o la presidenza di turno a nome
del Consiglio, possono formulare “dichiarazioni” che
esprimono la posizione dell’Unione su questioni di politica
estera.
In sintesi, esistono alcune posizioni comuni dei 15 su determinate
questioni in materia di Affari Generali e le azioni diplomatiche
di coordinamento, con i poteri limitati di cui dispongono il Segretario
Generale/Alto Rappresentante (Javier Solana) e il responsabile
per le relazioni esterne della Commissione (Chris Patten), il
che è lungi dal costituire una politica estera europea.
Valéry Giscard d’Estaing, presidente della Convenzione
deputata a stilare la nuova Costituzione europea, in un’intervista
del 30 gennaio scorso, in piena crisi irachena, ha commentato:
“La nostra politica estera non esiste ancora. Pertanto il
comportamento dei governi differisce (…). E’ dovuto
a ragioni storiche, culturali ed anche alla differenza di interessi.
Non è una situazione ideale. Ma sono convinto che riusciremo
progressivamente a trovare un punto d’incontro”.
Il processo evolutivo della Difesa Europea
Il concetto di difesa europea ha ripreso forza agli inizi degli
anni ’90, dopo la sfortunata esperienza della Comunità
Europea di Difesa (CED) fatta abortire nel 1954 dalla Francia
che pure l’aveva proposta (fig. 1). In pratica i Paesi Europei
della NATO, aderenti all’UE, decisero di rendere più
qualificante il proprio contributo all’Alleanza e nel contempo
assumere maggiori responsabilità per quanto riguardava
la difesa e la sicurezza comuni. Tale approccio, che e’
alla base dell’Iniziativa Europea di Sicurezza e Difesa
(ESDI) della NATO, rilanciata nel vertice di Washington del 1999,
si incentrava su:
• centralità del legame transatlantico, dove l’Alleanza
resta lo strumento della sicurezza europea;
• principio delle forze “separabili ma non separate”
che la NATO potrebbe mettere a disposizione per operazioni a guida
europea;
• concetto del Combine Joint Task Force (CJTF) per la costituzione
di appositi HQs in operazioni multinazionali;
• identificazione del Deputy SACEUR (posizione sempre ricoperta
da un Generale europeo) quale responsabile della pianificazione
operativa e la gestione di operazioni europee con l’impiego
di assetti NATO.
I principali “passaggi” di questo lungo processo evolutivo
sono legati al già citato Trattato di Amsterdam del 1997,
che afferma la volontà dell’UE di dotarsi di un’autonoma
capacità di intervento nella missioni di Petesberg (gestione
delle crisi, operazioni umanitarie e di supporto della pace),
alla dichiarazione di St.Malo’, a seguito del vertice anglo-francese
del dicembre 1998, con la quale sono state superate le resistenze
britanniche alla costruzione della difesa europea ed alle dichiarazioni
finali emanate dal Consiglio Europeo negli ultimi anni. Di queste
ultime, in particolare, si evidenziano le seguenti:
• ad Helsinki, nel 1999, gli Stati membri si sono impegnati
a sviluppare, evitando duplicazioni non necessarie con la NATO,
le capacità necessarie per condurre le missioni di Petesberg
(fig. 2) in sostegno alla PESC. Per fare ciò è stato
individuato un “Headline Goal” (obiettivo di capacità)
che prevede la costituzione di una forza, entro il 2003, capace
di dispiegare entro 60 giorni e sostenere per almeno un anno,
fino a 50000-60000 uomini, in grado di affrontare l’intera
gamma delle citate missioni di Petesberg;
• a Laeken, nel 2001, è stato annunciato il conseguimento
di una limitata capacità operativa iniziale. Lo sviluppo
dei mezzi e delle capacità di cui potrà disporre
nel futuro l’Unione sono la premessa per consentirle di
svolgere, progressivamente, operazioni sempre più complesse;
• a Copenhagen, nel dicembre 2002, l’Unione ha espresso
la volontà di intervenire in FYROM (1), previo accordo
con la NATO, e la disponibilità a guidare, nel prossimo
futuro, una missione militare in Bosnia. Il Consiglio Europeo
ha preso atto altresì degli accordi sul “Berlin plus”.
Il 13 dicembre 2002 il Consiglio Atlantico ha infatti approvato
il citato “Pacchetto Berlin plus” che realizza quella
complementarietà e non duplicazione (le cosiddette 3D:
no duplication, no decoupling, no discrimination) prevedendo la
possibilità dell’UE di accedere alle risorse collettive
della NATO, comprese le capacità di pianificazione, con
particolare riferimento all’identificazione di una gamma
di opzioni di comando Europee per una operazione a guida UE, sviluppando
ulteriormente il ruolo del Deputy SACEUR. La successiva approvazione
di una dichiarazione congiunta sulla PESD, da parte dell’Alleanza
e dell’Unione del 16 dicembre 2002, ha portato a compimento
l’architettura formale concordata tra le due Organizzazioni,
superando ogni ostacolo politico alla cooperazione bilaterale
ed aprendo la strada alla sua concreta messa in opera.
A seguito di questi ultimi provvedimenti, il 31 marzo scorso ha
preso avvio l’operazione “Concordia” in FYROM
(2), la prima missione a guida europea con l’uso di assetti
NATO. Agli ordini del Generale francese Maral, Comandante in Teatro
della forza, sono impegnati circa 350 uomini provenienti da 13
Stati membri dell’Unione ed altrettanti Paesi non UE (fig.
3).
Possibili sviluppi
Molto rumore, critiche, condivisioni, perplessità ha sollevato
la proposta belgo-franco-tedesca, condivisa dal Lussemburgo, per
dare un nuovo “impeto” alla costruzione della difesa
europea. L’iniziativa, formalizzata in quello che è
stato definito il “minivertice a quattro” del 29 aprile
scorso, anche se è apparsa ai più politicamente
prematura, considerate le recenti tensioni con l’Amministrazione
USA, velleitaria per quanto riguarda la proposta di creare un
SM Operativo dell’Unione nel brevissimo termine (per la
temuta duplicazione con la NATO), a carattere strumentale per
esigenze interne di qualche Paese partecipante (Francia) o di
carattere elettorale (Belgio), andrebbe analizzata con molta attenzione
e senza preconcetti. Ciò al fine di evidenziare più
gli aspetti positivi che potrebbero derivarne con il miglioramento
delle capacità militari dell’UE, nell’ottica
di una efficace e paritetica collaborazione transatlantica, anziché
rimarcare possibili differenziazioni o la volontà di minare
alle sue basi la NATO. Le conclusioni a cui giungono i “quattro”
non costituiscono, infatti, delle novità in senso assoluto
in quanto si tratta di concetti in gran parte ripresi dai lavori
della Convenzione, dalle conclusioni di precedenti riunioni bilaterali
(segnatamente del vertice franco-tedesco dello scorso novembre),
da iniziative personali del Premier belga (lettera a Chirac e
Blair del luglio 2002, proposta di costituire unità comuni
sulla base di pregresse esperienze nazionali, ecc.), dall’aspirazione
di favorire determinati “segmenti” dell’industria
europea degli armamenti facenti capo ad alcuni promotori dell’iniziativa.
Sono quattro le linee direttrici emerse nel citato vertice di
Bruxelles per rilanciare la PESD: consolidare il pilastro europeo
all’interno dell’Alleanza Atlantica riaffermando altresì
il legame con gli USA, inserire nel futuro trattato costituzionale
della UE una politica di sicurezza e difesa credibile, lanciare
il concetto di un’Unione Europea per la Sicurezza e la Difesa
(UESD), impegnarsi ad attuare sette misure concrete per rendere
immediatamente operativa una cooperazione rafforzata fra i Paesi
interessati. In particolare, le misure individuate sono:
• capacità di Reazione Rapida europea basata su un
nucleo da costituirsi attorno alla Brigata franco-tedesca;
• comando europeo per il trasporto strategico disponibile
sia per operazioni UE che dell’Alleanza (entro il giugno
2004);
• quartier generale europeo per il dispiegamento, entro
due anni, di una forza multinazionale per operazioni congiunte
sotto bandiera UE o NATO;
• “capacità europea” contro le armi NBC
per la protezione delle unità e della popolazione civile;
• centro di addestramento europeo;
• rafforzamento della capacità europea per la pianificazione
e la conduzione delle operazioni, anche senza assetti NATO;
• sistema di primo aiuto umanitario immediato nel caso di
disastri.
Gli aspetti di “frizione” con gli USA e alcuni Partners
dell’Unione riguardano il concetto delle “cooperazioni
rafforzate”, la “clausola di solidarietà”
che permetta di affrontare qualsiasi rischio concernente l’UE
(percepito come “antagonista” dell’art. 5),
la costituzione di un Comando di pianificazione europeo (inteso
come una duplicazione non prevista dal “Berlin plus”),
i vincoli posti all’adesione di altri Stati membri (partecipazione
al programma A400M).
In ogni caso, se l’iniziativa dei quattro, che essi paragonano
alla “Dichiarazione di St.Malo’” che consentì
di avviare praticamente lo sviluppo della Difesa Europea, verrà
riportata nell’ambito della più consona discussione
istituzionale a 15, come chiesto a più riprese dall’Italia,
e se si rinuncerà a talune pregiudiziali “nazionalistiche”,
può costituire un’utile piattaforma di base per indirizzare
lo sviluppo delle capacità militari e per il reperimento
delle risorse necessarie (umane e materiali) necessarie ad individuare
il futuro modello di sicurezza europeo che dovrà, comunque,
essere incentrato sulla specializzazione delle forze. Bisogna
infatti osservare che:
• la NATO è un’organizzazione sempre più
orientata alla sicurezza globale anziché alla difesa collettiva
regionale (art. 5) anche se quest’ultimo aspetto rimane
la sua ragione di esistere. In tale ottica gli spazi per azioni
dirette dell’UE, concordate od autonome, aumentano specie
in quella fascia di operazioni (aiuti umanitari, NEOs (3), peacekeeping,
ecc.) dove l’approccio “filosofico” dell’Unione,
fondato sugli aspetti legali sanciti dalle Nazioni Unite (fig.
4), è di più facile accettazione per le varie opinioni
pubbliche;
• l’UE è una realtà in crescita ed è
quindi logico che voglia assumere maggior peso politico, responsabilità
e visibilità internazionale. Ne consegue un rinnovato impegno
anche nel settore della Politica estera e della Difesa senza mettere
in discussione il legame transatlantico. Pertanto il processo
dell’ESDI, così come sviluppatosi dopo il Vertice
di Washington del 1999, andrebbe ridefinito sulla base dei progressi
ottenuti con il “Berlin plus”. Quest’ultima
iniziativa costituisce un punto di partenza e non di arrivo nelle
relazioni tra le due organizzazioni (NATO e UE) e stabilisce la
possibilità per l’Unione di avvalersi delle capacità
di pianificazione dell’Alleanza non l’obbligo di utilizzare
tale risorsa in ogni caso;
• l’UE ha la necessità di dotarsi di uno strumento
di pianificazione strategica per approntare una propria pianificazione
generale partendo dal presupposto che quella della NATO non si
adatta alle esigenze ed alle procedure in uso o in via di definizione
nell’Unione. In ogni caso, tenuto conto che si parte sempre
da un unico set di forze e di risorse, le due pianificazioni,
realizzate indipendentemente, vanno ad un certo punto confrontate
per trovare il punto di incontro e sovrapposizione, al fine di
ripartire le disponibilità esistenti realizzando così
quella complementarietà tra le due organizzazioni tanto
declamata ma finora mai perseguita. La proposta di costituire
uno Stato Maggiore di pianificazione appare pertanto logica, nell’ottica
dei “quattro” per salvaguardare l’autonomia
decisionale dell’Unione anche se si tratta di una duplicazione
che comporta dei costi aggiuntivi. Peraltro, nel caso in cui la
Francia decidesse di rientrare nella struttura militare integrata
della NATO questa pregiudiziale potrebbe essere facilmente superata.
Jacque Delors, che sta lavorando alla stesura della nuova Costituzione
europea (di auspicabile approvazione a Roma nel prossimo autunno),
ha sottolineato come gli avvicinamenti verso una politica estera
comune sono lenti e progressivi e che inizialmente solo una parte
degli Stati membri, attuali e futuri, potrebbe parteciparvi. Nel
2020 l’Unione Europea potrebbe essere composta da 35 Paesi.
Se si consolida la pace, la stabilità ed il progresso economico
in detto spazio, nel rispetto delle identità nazionali,
sarà un successo storico. Ma la PESC e la PESD non potranno
costituirsi in 35 entro una scadenza prevedibile e la “differenziazione”
tra gli Stati, che non significa cooperazioni potenziate e ancora
meno di avanguardia, svolgerà il suo ruolo.
Brussels, 12/05/2003
Brig. Gen. Sergio Giordano
Consigliere Militare presso la
Rappresentanza Permanente
Italiana all’UE - Bruxelles
NOTE
(1) FYROM: Former Yugoslavia Republic of Macedonia.
(2) Il 31 marzo 2003 ha preso avvio l’operazione militare
dell’UE in FYROM. Essa si fonda sulla risoluzione 1371 del
Consiglio di Sicurezza delle N.U. e, su esplicita richiesta del
governo macedone, la finalità dell’operazione è
quella di apportare un ulteriore contributo alla creazione di
un contesto di stabilità e sicurezza che permetta al governo
di attuare l’accordo quadro di Ohrid dell’agosto 2001.
L’operazione subentra a quella della NATO, l’ Allied
Harmony, giunta al termine. La durata prevista dell’operazione
diretta dall’UE è di sei mesi.
(3) NEOs: Non-Combatants Evacuation Operations.
Fig. 1
LA COMUNITA’ EUROPEA DI DIFESA (CED).
Il piano Pleven, dal nome dell’allora presidente del Consiglio
francese, prevedeva la creazione di un esercito europeo integrato
sotto un comando comune. Esso fu oggetto di negoziazione in ambito
CECA dal 1950 al 1952 e porto’ alla firma del trattato che
istituiva la CED. Il tentativo falli’ perche’ il progetto
non fu approvato proprio dall’Assemblea nazionale francese
il 30 agosto 1954.
Il trattato CED prevedeva una separazione di competenze tra cio’che
era comune e cio’ che doveva restare a livello di ogni Stato
membro. In particolare la difesa interna rimaneva di competenza
dei singoli Stati come pure i territori extra-europei (siamo ai
tempi della guerra di Indocina).
Per quanto concerne le forze, l’unita’di base nazionale,
per la componente terrestre, era la Divisione con un contingente
composto da 13 a 15000 uomini. L’integrazione avveniva a
livello di Corpi d’Armata. La Marina avrebbe messo a disposizione
solo la componente costiera mentre era prevista l’ integrazione
a livello Stati Maggiori. Le unita’ di base nazionali dell’aeronautica
erano invece gli stormi (da 48 a 75 velivoli) che venivano integrati
in contingenti del livello superiore.
Fig. 2
LE MISSIONI (COMPITI) DI PETESBERG
La Dichiarazione di Petesberg del 19 giugno 1992 era la base per
lo sviluppo dell’Unione Europea Occidentale (UEO), ora “congelata”,
in quanto componente della difesa dell’UE e strumento per
rafforzare il pilastro europeo della NATO. Gli Stati membri avrebbero
messo a disposizione dell’UEO unita’ tratte dalle
proprie forze convenzionali per condurre missioni, oltre al contributo
alla difesa comune in applicazione dell’art. 5 del Trattato
di Washington, di carattere umanitario o di evacuazione di persone,
di mantenimento della pace e di gestione delle crisi nonche’
operazioni di ripristino della pace.
Le missioni di Petesberg sono state incluse dal Trattato di Amsterdam
nel nuovo Trattato dell’UE.
Fig. 3
FYROM – OPERAZIONE “CONCORDIA”
Schema con i Paesi partecipanti alla missione
Fig. 4
Il Consiglio Europeo di Bruxelles del 24 e 25 ottobre 2002 ha
sancito che l’Unione stabilisce ed attua una politica estera
e di sicurezza i cui obiettivi sono i seguenti:
• difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali,
dell’indipendenza e dell’integrità dell’Unione
conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite;
• rafforzamento della sicurezza dell’Unione in tutte
le sue forme;
• mantenimento della pace e rafforzamento della sicurezza
internazionale, conformemente agli obiettivi della Carta di Parigi,
compresi quelli relativi alle frontiere esterne;
• promozione della cooperazione internazionale;
• sviluppo e consolidamento della democrazia e dello stato
di diritto, nonché rispetto dei diritti dell’uomo,
e delle libertà fondamentali.
