Procedure Ue e governi nazionali
MIGLIORARE LA DEMOCRAZIA
È più democratico e rispettoso del Parlamento
il modo in cui si forma l'esecutivo dell'Unione Europea (la
Commissione) o quello in cui si formano gli esecutivi degli
Stati membri (i governi nazionali)?
A un anno dal «no» di Francia e Olanda al Trattato
costituzionale, mentre si riaffaccia in Europa il desiderio
di riprendere il cammino, è utile riflettere su questioni
concrete come questa. I cittadini potranno così formarsi
loro opinioni, al di fuori degli stereotipi che tuttora, nel
dibattito sull'Europa, caratterizzano le posizioni favorevoli
e quelle critiche.
In genere si ritiene che la Ue sia affetta da un grave «deficit
democratico» e che la Commissione, in particolare, manchi
di legittimazione democratica. Per far uscire la Ue dalla crisi,
per farla diventare adulta, per fare appassionare ad essa i
cittadini, bisognerebbe — si sostiene — replicare
il più possibile a livello comunitario la vita politica
«vera», quella che appassiona i cittadini negli
Stati nazionali, assunta a paradigma di democrazia.
È una tesi diffusa, ma che non condivido: perché
tende a vedere tutto vuoto il bicchiere della democrazia nella
vita della Ue e soprattutto perché tende a considerare
tutto pieno il bicchiere della democrazia nella vita degli Stati
membri. Credo che si possa senz'altro parlare di «crisi
della politica» in Europa. Ma essa si riscontra, in primo
luogo, negli Stati nazionali. In essi sono diventati rari gli
esempi di leadership
politica, si stenta a prospettare e a realizzare le politiche
di riforme — che devono essere essenzialmente nazionali
— per far fronte con successo alla globalizzazione, si
è propensi a «inquinare» l'ambiente politico
europeo scaricando sulla Ue la responsabilità dei propri
insuccessi o delle misure impopolari, contribuendo così
a rendere l'Europa invisa ai cittadini.
È certo necessario ripensare in profondità la
governance
dell'Europa nel suo insieme. Ma sarebbe pericoloso trasporre
acriticamente a livello comunitario connotati della vita politica
degli Stati, la quale in molti di essi si sta dimostrando deficitaria
in termini di efficacia e a volte di effettiva democrazia.
Un esempio è offerto proprio dal rapporto Parlamento-
esecutivo. Gli italiani hanno bene in mente, anche per averlo
visto snodarsi pochi giorni fa, il modo di formazione del governo
nazionale, un modo simile a quello che si riscontra in diversi
altri Paesi. Forse conoscono meno il processo attraverso il
quale si forma la Commissione europea.
Il Parlamento europeo, eletto — come i parlamenti nazionali
— direttamente dai cittadini, si pronuncia dapprima sulla
fiducia al presidente designato della Commissione, scelto dai
capi di Stato e di governo degli Stati membri. Il presidente
designato procede, in accordo con i governi, alla designazione
dei commissari. Per poter entrare in funzione, la Commissione
deve ottenere la fiducia del Parlamento europeo. Ma prima di
esprimersi, il Parlamento richiede che ogni commissario designato
risponda a un questionario molto dettagliato sulla propria vita
professionale e politica, sulla propria visione dell'integrazione
europea, sugli elementi in base ai quali ritiene di essere idoneo
ad assumere la responsabilità per lo specifico settore
che il presidente intende affidargli, sulle principali linee
politiche che si propone di seguire in tale settore, sulla propria
indipendenza, sulla propria situazione finanziaria personale
e familiare, su possibili conflitti di interesse. Le risposte
di ciascun commissario designato — diverse decine di pagine
— vengono messe a disposizione dei parlamentari e dell'opinione
pubblica, in tutte le lingue comunitarie, sul sito del Parlamento.
Anche sulla base di questi elementi, ogni candidato viene poi
sottoposto individualmente ad un'audizione presso le commissioni
parlamentari competenti. Le audizioni, pubbliche e teletrasmesse,
durano in genere due o tre ore. Le commissioni esprimono poi,
per iscritto, una valutazione, che viene resa pubblica, su ogni
commissario designato. Come si è potuto constatare in
recenti occasioni, valutazioni negative espresse dal Parlamento
inducono il presidente della Commissione a non insistere sui
candidati in questione.
Se si pensa al modo un po' convulso — peraltro in linea
con quanto si era verificato d'abitudine per i precedenti governi
— in cui è stata definita e presentata al Parlamento
l'attuale compagine governativa, è chiaro che il processo
di formazione della Commissione assegna al Parlamento europeo
un ruolo ben più incisivo, e la possibilità concreta
di svolgerlo. E dà al presidente della Commissione la
possibilità di assicurare la coerenza tra le aree di
competenza e le linee politiche espresse dai suoi commissari.
E di farlo preventivamente e ordinatamente, cosa non sempre
agevole per un presidente del Consiglio all'inizio della vita
di un governo.
Ecco un caso, forse poco noto, in cui la vita politica comunitaria
non manifesta certo un «deficit democratico» rispetto
a quella nazionale. E questo non vale solo per l'Italia. In
nessun Paese europeo, a mia conoscenza, i singoli ministri del
governo nazionale sono sottoposti ad un preventivo vaglio individuale
dal Parlamento, neppure nella culla londinese della democrazia
parlamentare. Ciò avviene solo nella Ue e negli Stati
Uniti, ove i ministri e i titolari di alcune altre posizioni
di vertice, designati dal Presidente, sono sottoposti a confirmation
hearings presso il Senato.
Si dirà: ma i ministri dei governi nazionali, in Italia
e negli altri Paesi europei, sono parlamentari, sono già
muniti di un mandato popolare. Spesso, è effettivamente
così. Due obiezioni, tuttavia. Primo, il parlamentare
è stato eletto per svolgere, appunto, la funzione di
parlamentare; nessuno ha compiuto su quel parlamentare un vaglio
in merito alla sua attitudine a ricoprire la funzione di ministro,
e in un certo settore, simile al vaglio che il Parlamento europeo
compie sui commissari. Secondo, vi sono a volte ministri non
parlamentari, ai quali talora sono affidate funzioni di alta
responsabilità politica: ad esempio, l'istruzione e l'università
nel precedente governo, l'economia e le finanze nell'attuale
governo. E questo non si verifica solo in Italia. Ad esempio,
il ministro Tommaso Padoa- Schioppa (che già al momento
della nomina ho dichiarato di considerare la migliore scelta
possibile) incontrerà nelle prossime ore al Consiglio
Ecofin almeno due suoi colleghi ministri dell'economia che non
sono parlamentari, il francese Thierry Breton e lo spagnolo
Pedro Solbes. Il commissario Joaquín Almunia, che a volte
la stampa qualifica di «eurocrate», in contrappunto
ai ministri nazionali, «politici», ha avuto invece
una legittimazione parlamentare individuale.
L'intensità del rapporto democratico Parlamento-Commissione
è mostrata da due altre circostanze. A differenza che
nella politica nazionale, ove esistono maggioranza e opposizione,
la Commissione deve ogni volta convincere una maggioranza, variabile,
del Parlamento europeo se vuole che una sua iniziativa legislativa
sia approvata. Inoltre, lo si è visto nel 1999, la Commissione
può perdere la fiducia del Parlamento e vedersi costretta
alle dimissioni.
Un esame pacato e concreto di questioni come il rapporto parlamento-
esecutivo può aiutare a capire meglio la complessa vita
della Ue. E, forse, a trarne perfino qualche spunto per migliorare
la democrazia e la trasparenza sul piano nazionale.
